汾西矿业扎实开展党史学习教育

情节严重的，给予开除党籍处分。

只要协议内容涉及这些权利义务内容的一部分或全部，都应视为具有了行政法上权利义务内容。(24)有行政审判法官认为，行政协议的内容是涉及行政主体和行政相对人行政法上的权利和义务……在行政协议中既要规定行政主体的权力，也要规定行政相对人的权利。

故案涉《资产转让协议书》亦符合识别行政协议的实质标准。③涉及人民公法上权利义务关系。(三)一体纳入行政协议后需坚持合法性审查原则与相对方经济平衡原则将含有行政法上权利义务内容的协议一体纳入行政协议范围的目的，是为了加强对行政权力的法律约束，而不是为了给其提供更多保护。综上，尽管司法实践中行政法上权利义务内容的内涵存在争议，但无论从学理解释、条文解释，还是从最高人民法院资深行政审判法官的主张及其裁判来看，行政法上权利义务内容应当被理解为：既包括行政机关的权力与职责，也包括相对方的权利与义务，而不限于行政优益权。他曾言，行政机关以行政管理主体身份订立的、以行政权力行使为内容的合同，此类协议在性质上属于行政协议。

这些规定决定政府采购合同不可能是纯粹的民事合同，其涉及合同双方行政法上的权利义务，主要是行政优益权中的检查监督权、单方变更解除权、制裁权，由此，应当将政府采购合同归入行政协议。这些明显都属于行政法上权利义务内容。(一)党内法规制度建设中的党—群关系在中国，政党是政治行动的主体，其行动不仅仅是求生存和发展，更要引领国家各方面的发展。

进入21世纪后，信访洪峰这一隐喻足可说明国家承受的重大压力。在很大程度上，自党的十八大以来，法学界对党内法规的研究皆在践行一种政治话语的法意诠释学，呈现出从政治呼号到法律逻辑的话语变迁态势。尤其在中国总体的制度架构中，从改革开放四十多年的发展历程来看，法律实际上并非衡量国家与社会治理得失成败的最高和唯一标准。(47)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第143页。

没有企业家，没有资本，发展当然无从谈起，但需要意识到的是，亲商与发展本身不是目的，其终极目的应是亲民。当科层制过于僵硬时，作为事实上民众与公权力沟通的绿色通道，信访能够穿透科层直达天听，成为巩固政治合法性与正当性之必需。

由此，对于处在补强体制合法性的站位上而作为中国制度体系重要杠杆的信访，使其发挥作用以求撬动一个更大善治局面之关键就在于并不是一味增加自重，而是找好政治支点：(37)在渐进提供更规范化、框架化的指引，为公权力与民众的互动确立更强大制度动力的同时，更要防止因过于规范化、科层化，以行政逻辑代替政治逻辑，削弱其本身的灵活性与政治能动性。沿袭文件的表达方式，使用诸如增强提高改进健全做好之类的强制性色彩不浓的措辞，以及恰当相应必要时视情况等界定不清晰、不明确的表述。事实上，在党规与国法并存并行于国家治理体系之中时，当代中国法真正的法律体系构造与特征才能凸显。(40)丁轶：《权利保障中的组织失败与路径依赖：对于运动式治理的法律社会学考察》，载《法学评论》2016年第2期，第54页。

一整套严密的党内法规体系可有效应对科层化必然促发的先进性与代表性危机，在党—群与党—政两个基础关系维度确保党的人民性。换言之，在中国共产党的政治经验内涵与话语系统中，法治并不具有先验的至上价值，法治中国只是国家治理现代化的一个环节，法治只有服务于国家的治理逻辑，助益于良好的国家治理，其自身的展开才具有重大的政治文明意义。党章、准则的制定权专属于中共中央，而中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。在中国，政党先于宪制这一历史构造从立宪和行宪两个层面昭示了中国共产党在整个政治体系中的主导地位，进而直接决定了党内法治在当下中国具有的独特价值。

(14)另一方面，着眼未来，为实现规范形式与效力等级的严格对应，根据实践需要对《中国共产党党内法规制定条例》进行修订甚至系统重塑：要么为不同等级的制定主体配置相应的规范形式，如中共中央可采准则、条例，中央部委可采规则、规定，省级党委可采细则、办法由此，对于处在补强体制合法性的站位上而作为中国制度体系重要杠杆的信访，使其发挥作用以求撬动一个更大善治局面之关键就在于并不是一味增加自重，而是找好政治支点：(37)在渐进提供更规范化、框架化的指引，为公权力与民众的互动确立更强大制度动力的同时，更要防止因过于规范化、科层化，以行政逻辑代替政治逻辑，削弱其本身的灵活性与政治能动性。

当难以定性的社会问题无法见容于刻板的科层制或一些纠纷无法为法治化治理所吸纳，不受实定法和程序主义约束的信访亦可从容救场，作为国家政治安全运行的制度备胎，充当这些问题重要甚至唯一的兜底渠道。王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，载《中国法学》2018年第2期，第284页。

郭世杰：《党内法规的常态清理与实施评估》，载《学习论坛》2020年第7期，第36-39页。不可否认，可归入党内法规的非规范渊源⑧或不成文的‘党内习惯法⑨的党的规矩，虽然事后经过立规程序可具体化为正式的党内法规，但是此等过于模糊的表达似乎只能仰赖个人观念、政治觉悟才可获得遵从，可能会给党内治理的法治化建设造成不良影响。为此，学者们主张，在制定此类条款时，在语法形式的择取、规范语词的使用、条文的结构形式等方面皆应严格嵌套国家制定法规范的逻辑结构，注重规范的明确性和适用性，即但凡明确的违纪行为都对应强制性的责任规定，做到应设即设、设则有效，(19)以实现党内法规的各个构成要素形成自洽的结构体系，与法的规范结构具有逻辑上的一致性。(49)郑永年：《大趋势：中国下一步》，东方出版社2019年版，第86页。执政党自身的规范化，以政治理性和政治审慎为最高诉求，需要立足于法治而又超越法治，需要在规范化与能动性之间维持一种动态的平衡。(35)特别是在推进治理体系与治理能力现代化的当下，面临的瓶颈问题主要在于，治理体系的科层化与封闭化导致的公共权力的高度垄断，公共需求(持续)多样化的社会与封闭的治理体系之间存在令人不安的张力。

鉴于这类由党归口管理的领域关涉党的领导，国法不宜对其进行调整，同时其也关涉具体的国家事务与公民权益，单纯的党规也不宜置喙。进入21世纪后，信访洪峰这一隐喻足可说明国家承受的重大压力。

诸如此类的条款，自由裁量空间过大，极易陷入一种象征性执行的困境。上述问题之所以发生，要么是囿于先天缺乏中共党史和政治学的知识训练，执持单向度的法律思维，使他们笃信法治化本身就具有内在价值，忽视党内治理法治化应有的边界与尺度，倾向于主张以国法思维对党内法规制度予以通盘重塑。

④参见潘维：《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》，中国人民大学出版社2017年版，第89页。(36)在此情势下，信访自身完善的问题理应被置于公众利益表达机制构建的视野之下探讨，要积极发挥该制度的政治参与功能，使之真正成为实现治理体系与治理能力现代化的重要抓手。

(19)庄德水：《党内法规责任规定的适用性分析》，载《理论探索》2021年第4期，第31页。(18)参见曾钰诚：《新时代党内法规建设：目标、问题与路径》，载《中州学刊》2019年第11期，第30页。这就决定了，在制度框架建构的表层需要依循国法思维继续提升依规治党的法治化水平，在制度导向设定的深层则需要将党内法规的政法两种属性区别对待，为法治化设定必要限度。这就意味着，社会事务处理的整体法律化尚需一个过程，执政党的治国理政主张和国家治理策略亦只能因势利导渐趋法律化。

(17)参见秦前红、周航：《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期，第17页。又如，《中国共产党党员教育管理工作条例》第20条规定：党员每年集中学习培训时间一般不少于32学时，但并未规定学时不足时基层党委或党员的责任。

在本质上，这种将党政联合行文视为规范异类而欲求建构一种党规与国法泾渭分明的二元立场，更多的是西方政制思维的具体投射使然，并不符合中国当下的政治现实。(41)虽然社会动员的治理模式存在一定的弊端，但仍是国家在现代化进程中应对绩效压力、完成治理目标的重要手段。

换言之，在中国的政治设定下，法治不可或缺，但并不具有先验的至上价值，党内治理的法治化只有纳入国家治理的现代化整体脉络中才能获得自身意义。(29)另一方面，从制度设计的初衷看，权利救济并非信访制度的主要功能，但经过晚近30多年的发展，该制度的此种功能业已获得极大的拓展与加强。

1.对联合制定党内法规之批判观点的批判。针对党政机关联合发布的规范性文件，学者们认为，这种形式可能成为行政机关规避信息公开约束、备案审查和诉讼监督的借口，从而逸脱法治监督，造成法治规范属性认同上的危机。换言之，在中国共产党的政治经验内涵与话语系统中，法治并不具有先验的至上价值，法治中国只是国家治理现代化的一个环节，法治只有服务于国家的治理逻辑，助益于良好的国家治理，其自身的展开才具有重大的政治文明意义。人民与国家权力机关(人民代表大会)是一种契约型的被代表与代表的关系：基于宪法获得授权，宪法本身源于人民的同意，是一种法律代表，而党是人民的先锋队，属于主权者的一部分，自然对人民代表大会具有领导地位。

如果说2022年之前呼吁全国人大尽快颁行信访法试图将自身秉持的学术立场进行立法变现，那么2022年5月1日施行的《信访工作条例》无疑发挥了一锤定音式的定调功能。《中国共产党纪律处分条例》第69条规定了违反党的优良传统和工作惯例等党的规矩所应承担的责任，⑩更可能使这种不良影响放大。

(39)参见周凯：《社会动员与国家治理：基于国家能力的视角》，载《湖北社会科学》2016年第2期，第53页。党章、准则的制定权专属于中共中央，而中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。

(38)身处这种转型期法治进程中，如果缺乏把握此种张力的能力，就很难驾驭整个法治发展的局面：要么经常陷入规范不足状态，要么基于法律的理想主义而陷入规范过剩状态。内容提要：推动党内法规制度建设是党内治理法治化的必然要求。